czwartek, 19 październik 2017

Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej

Dotyczy: zasad przygotowania oceny wpływu projektów aktów prawnych w szczególności dla mikro, małych i średnich przedsiębiorców, obowiązku przeprowadzania konsultacji publicznych w odniesieniu do projektów ustaw i rozporządzeń dotyczących praw majątkowych, uprawnień i obowiązków publicznoprawnych przedsiębiorców lub mających wpływ na koszty prowadzenia działalności przez przedsiębiorców oraz zasad przedstawiania stanowisk Rady Ministrów do projektów ustaw  Proces legislacyjny: http://sejm.gov.pl/Sejm8.nsf/PrzebiegProc.xsp?id=8D5EA8CDB7C37753C12581A8003720F6 

Treść:  

Projekt

USTAWA
z dnia 2017 r.

o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej

Art. 1. W ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. 2016 r. poz. 1829, z późn. zm.1) wprowadza się na stepujące zmiany:

1) uchyla się art. 103 pkt 1a;
2) po rozdziale 7 dodaje się rozdział 7a w brzmieniu:

„Rozdział 7a

Ocena wpływu i konsultacje publiczne projektów ustaw i rozporządzeń dotyczących przedsiębiorców

Art. 110a. 1. Organ administracji rządowej, który opracował projekt ustawy albo rozporządzenia:

  1. 1)  dotyczący praw majątkowych przedsiębiorców lub,

  2. 2)  dotyczący uprawnień przedsiębiorców lub,

  3. 3)  dotyczący obowiązków publicznoprawnych przedsiębiorców lub,

  4. 4)  mający wpływ na koszty prowadzenia działalność przez przedsiębiorców,

-zwany dalej „projektem rządowym", obowiązany jest dokonać oceny

przewidywanego wpływu projektowanej ustawy albo rozporządzenia na przedsiębiorców, zwaną dalej „oceną wpływu".

2. Ocena wpływu stanowi odrębną część uzasadnienia projektu rządowego i zawiera w szczególności:
1) analizę innych możliwych rozwiązań, w tym innych niż ustawa albo

rozporządzenie, które mogą doprowadzić do osiągnięcia zakładanego celu

projektu ustawy albo rozporządzenia;
2) prognozę skutków społecznych, gospodarczych i finansowych rozwiązań

1) Zmiany tekstu jednolitego wymienionej ustawy zostały ogłoszone w Dz. U. z 2016 r. poz. 1948, 1997 i 2255 oraz z 2017 r. poz. 460. 

 

 

przewidzianych w projekcie ustawy albo rozporządzenia, w tym wpływ na koszty dopełnienia czynności administracyjnych i zmian organizacyjnych przedsiębiorstwa, które w razie wejścia w życie ustawy albo rozporządzenia poniosą poszczególne grupy przedsiębiorców, w szczególności mikroprzedsiębiorcy, mali i średni przedsiębiorcy;

3) wskazanie, w jakim zakresie ograniczono lub wyłączono w projekcie ustawy lub rozporządzenia, w stosunku do mikroprzedsiębiorców, małych i średnich przedsiębiorców, rozwiązania wprowadzające albo zwiększające obowiązki tej grupy przedsiębiorców albo uzasadnienie braku takich ograniczeń lub wyłączeń.

3. Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, metodologię sporządzania oceny wpływu, w tym wpływu na przedsiębiorców, kierując się potrzebą zapewnienia wiarygodności i porównywalności ocen.

Art. 110b. 1. Organ, o którym mowa w art. 110a ust. 1, jest obowiązany, w celu przeprowadzenia konsultacji publicznych, skierować projekt rządowy do:

  1. 1)  reprezentatywnych organizacji związkowych oraz reprezentatywnych

    organizacji związkowych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1240);

  2. 2)  ogólnokrajowych reprezentacji w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 30 maja 1989 r. o samorządzie zawodowym niektórych przedsiębiorców

    (Dz. U. z 1989 r. poz. 194, z 1997 r. poz. 769 i 770);

  3. 3)  innych podmiotów, które z uwagi na przedmiot swojej działalności mogą

    być zainteresowane projektem ustawy albo rozporządzenia .

    2. Organ określa czas trwania konsultacji publicznych, nie krótszy niż 14

dni w przypadku projektu rozporządzenia i 21 dni w przypadku projektu ustawy, od dnia udostępnienia projektu rządowego w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej Rządowego Centrum Legislacji, w serwisie Rządowy Proces Legislacyjny, uwzględniając doniosłość, zakres i stopień złożoności projektu, chyba ze dłuższy termin wynika z przepisów odrębnych.

–3–

3. Wynik konsultacji społecznych wraz ze swoim stanowiskiem, organ udostępnia niezwłocznie w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej Rządowego Centrum Legislacji, w serwisie Rządowy Proces Legislacyjny.

4. Prezes Rady Ministrów może zdecydować o rezygnacji z przeprowadzenia konsultacji publicznych projektu rządowego wyłącznie w przypadku konieczności pilnego uchwalenia ustawy albo wydania rozporządzenia w celu ochrony zdrowia, życia lub porządku publicznego.

Art. 110c. 1. Do projektu ustawy innego niż projekt rządowy, który: dotyczy praw majątkowych przedsiębiorców lub,
dotyczy uprawnień przedsiębiorców lub,
dotyczy obowiązków publicznoprawnych przedsiębiorców lub,

1) 2) 3) 4)

terminie, nie krótszym niż terminy określone w art. 110b ust. 2.
2. W razie niezałączenia do uzasadnienia projektu pozarządowego stanowisk lub informacji, o których mowa w ust. 1, Marszałek Sejmu kieruje niezwłocznie projekt do konsultacji publicznych na zasadach określonych w art. 110b ust. 1-3, a wynik tych konsultacji publikuje niezwłocznie w Biuletynie

Informacji Publicznej na stronie podmiotowej Sejmu.
3. Rada Ministrów obowiązana jest, nie później niż w terminie 30 dni

od dnia otrzymania projektu pozarządowego od Marszałka Sejmu, przedstawić Sejmowi stanowisko wobec projektu rządowego.

4. Jeżeli Rada Ministrów popiera projekt pozarządowy w całości albo w części, organ upoważniony przez Radę Ministrów dokonuje oceny wpływu tego projektu i udostępnia ją w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej Rządowego Centrum Legislacji, w serwisie Rządowy Proces Legislacyjny, nie później niż do dnia zakończenia drugiego czytania projektu

ma wpływ na koszty prowadzenia działalność przez przedsiębiorców,
- zwanego dalej „projektem pozarządowym" projektodawca załącza do uzasadnienia stanowiska podmiotów, o których mowa w art. 110b ust. 1 albo informację, że podmioty te nie zajęły stanowiska w wyznaczonym

–4–

ustawy w Sejmie. Przepisy art. 110a stosuje się odpowiednio.”.

Art. 2. Do projektów ustaw wniesionych do Sejmu oraz projektów rozporządzeń skierowanych do uzgodnień, konsultacji publicznych lub opiniowania, przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Art. 3. Rada Ministrów wyda rozporządzenie, o którym mowa w art. 110a ust. 3 ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie później niż w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

Art. 4. Ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia.

–5–

UZASADNIENIE

Złożenie przedmiotowego projektu ustawy wynika z potrzeby poprawienia w Polsce procesu stanowienia prawa dla przedsiębiorców, w tym szczególnie dla mikroprzedsiębiorców, małych i średnich przedsiębiorców.

Potrzeba ta stała się szczególnie wyraźna w tej kadencji Sejmu, z uwagi na generalnie drastyczne pogorszenie sposobu stanowienia prawa.

Aby zachować obiektywizm przytaczamy opinię podmiotu zajmującego się systematycznie, od lat, obserwacją i analizą tych procesów - działającego przy Fundacji Batorego Obywatelskiego Forum Legislacji (OFL) . I tak, wraporcie podsumowującym prace legislacyjne w ciągu pierwszego roku rządów PiS (od listopada 2015 do listopada 2016 r.) wskazano m.in. na : ekspresowe tempo prac nad ustawami, zgłaszanie projektów rządowych jako poselskich, unikanie konsultacji publicznych. Aż 40 proc. ustaw uchwalonych w analizowanym okresie to projekty poselskie - zgłoszone przez posłów partii rządzącej (w poprzednich dwóch kadencjach Sejmu stanowiły one 15 i 13 proc.). To wygodne rozwiązanie dla rządzących - bo projekty poselskie nie wymagają uzgodnień międzyresortowych, konsultacji społecznych i publicznych, pełnego opiniowania oraz procedury oceny skutków regulacji, ale z tego właśnie powodu bardzo niebezpieczne w skutkach, bo jak wskazują autorzy raportu obarczone ryzykiem wystąpienia większej ilości błędów. Wskazuje się także, że celem stało się jak najszybsze wprowadzanie zmian kosztem poprawności tworzonego prawa oraz dbałości o jego większą społeczną akceptację, wskazuje się nie tylko ograniczanie, ale wręcz unikanie konsultacji społecznych, a jeśli już są, to zbyt częste jest stosowanie najkrótszego z możliwych okresów konsultacji (14 dni), poddawanie pod ocenę tylko wczesnej wersji projektu, „bardzo oszczędne” korzystanie z wysłuchania publicznego przydatnego zwłaszcza w przypadku projektów poselskich, które nie podlegają konsultacjom. Członkowie OFL podkreślają właśnie ignorowanie i ograniczania przez rząd i parlament konsultacji publicznych, zredukowanie roli obywateli w procesie legislacyjnym oraz fakt, że nie zachęca się do

–6–

przekazania uwag za pomocą platformy elektronicznej www.konsultacje.gov.pl, uruchomionej przez rząd PO-PSL. We wspomnianym raporcie piszą, że informacje o konsultacjach prowadzanych w Sejmie są często publicznie niedostępne, z reguły nie wiadomo kto jest ich uczestnikiem, do kogo przesłano zaproszenie, w jaki sposób i do kogo uczestnicy mają przesyłać swoje opinie. Nie ma również jednolitej praktyki publikowania opinii przedstawionych w ramach konsultacji.

Te mankamenty dotykają całego prawodawstwa, w tym aktów skutkujących w działalności gospodarczej, wpływających na kondycję przedsiębiorstw i warunki ich rozwoju. Rozwój to bezsprzecznie inwestycje, które są pochodną wielu czynników, w tym kluczowymi są stabilność i pewność prawa. Gospodarka polska potrzebuje inwestycji, które niestety wyhamowały drastycznie w 2016. Ta tendencja utrzymała się, jak dotąd, w 2017 roku.

Jako główną przyczynę ograniczania planów inwestycyjnych przedsiębiorcy wskazywali wątpliwą legislację za rządów PIS, która doprowadziła do chaosu oraz niepewności systemu prawnego i podatkowego. Ma miejsce wprowadzanie przepisów prawnych tworzących nierówność podatkową oraz ograniczanie swobody i wolności gospodarczej. Tak silnego odczuwania niepewności wśród przedsiębiorców, związanej z działaniami rządu i administracji publicznej nigdy jeszcze nie było.

Podobne wnioski, uwagi są wyrażane przez ekspertów, prawników, organizacje przedsiębiorców. Na tegorocznym Europejskim Kongresie Gospodarczym w Katowicach prawnicy i przedsiębiorcy akcentowali, że ilość i jakość stanowionego prawa to problem dla funkcjonowania ładu prawnego w Polsce, co przekłada się na trudność prowadzenia działalności gospodarczej, że prawo jest łamane już w samym procesie legislacyjnym. Proponowali m.in. ograniczenie stosowania tzw. szybkiej ścieżki legislacyjnej, przywrócenie znaczenia konsultacji społecznych i szersze wykorzystanie ekspertów.

Niniejszy projekt jest z jednej strony odpowiedzią na te głosy i rzeczywiste zapotrzebowanie w tej dziedzinie a z drugiej strony jest wynikiem negatywnej oceny obowiązywania art. 103 pkt 1a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej,

–7–

wprowadzonego ustawą z dnia 26 stycznia 2017 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r., poz. 460). Przepis wprowadzony wyżej wskazaną nowelizacją nie spełnia bowiem w żaden sposób celów wynikających z uzasadnienia projektu tej ustawy, w tym zobowiązania prawodawcy do „poczynienia szczególnych starań w celu dopasowania projektowanych przez prawodawcę regulacji do specyfiki funkcjonowania mikro, małych i średnich przedsiębiorstw”.

Ponadto, jak wynika z praktyki funkcjonowania art. 103 pkt 1a nowelizowanej ustawy przepis ten ma tak ogólny charakter, że w istocie nie zobowiązuje on do szczegółowej oraz ukierunkowanej analizy projektowanych zmian ustawowych chociażby w zakresie kosztów tych regulacji, w tym kosztów pośrednich lub biurokratycznych, dla przedsiębiorców. Dlatego wymaga zmiany i doprecyzowania oceny przewidywanego wpływu projektowanej ustawy albo rozporządzenia na przedsiębiorców, co zostało przedstawione w omawianej propozycji. Zawiera ona przykładowe kryteria oceny, wskazujące kierunek i cel analiz oraz zobowiązuje Radę Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, metodologii sporządzania oceny wpływu, w tym wpływu na przedsiębiorców, kierując się potrzebą zapewnienia wiarygodności i porównywalności ocen.

Co do zasady projektowana zmiana dotyczy procesu stanowienia prawa w oparciu o projekty rządowe tj. rządowe projekty ustaw i rozporządzeń. Ma ona także charakter przełomowy z tego względu, iż jest jednocześnie odpowiedzią na nagminny w tej kadencji parlamentu proceder składania projektów w istocie rządowych (pochodzących z poszczególnych ministerstw lub ich decydentów politycznych) jako projektów poselskich tak aby w ten sposób pominąć istniejące już (choć niewystarczające jeszcze) regulacje wewnątrzrządowe tj. m.in. Regulamin Rady Ministrów. W tym zakresie projektowane jest wprowadzenie obowiązkowego wypowiedzenia się przez Radę Ministrów co do projektów złożonych do laski marszałkowskiej przez podmioty inne niż Rada Ministrów i w przypadku poparcia takich projektów lub braku wobec nich sprzeciwu Rady Ministrów obowiązkowe sporządzenie szczegółowej oceny skutków regulacji przez ekspertów rządowych. Z

 

–8–

kolei w stosunku do projektów nazwanych w projekcie „pozarządowymi”, którym sprzeciwi się Rada Ministrów proponuje się rozwiązanie zapewniające skierowanie takiego aktu do konsultacji właściwych podmiotów.

Projekt wprowadza obowiązkowe konsultacje społeczne projektów ustaw dotyczących przedsiębiorców i obowiązkową publikację wyników tych konsultacji na właściwych stronach internetowych tak aby zapoznać się z nimi mogli zarówno parlamentarzyści jak i zainteresowani obywatele.

Ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, gdyż jest niezbędna dla zapewnienia tworzenia rzetelnego i przewidywalnego prawa, w oparciu o konsultacje, analizy, ocenę kosztów wpływu na działalność przedsiębiorców i rozwój firm. Jest oczekiwana przez środowisko gospodarcze i jest bardzo ważna z uwagi

na perspektywiczne decyzje rozwojowe i związane z tym inwestycje.
Projektowana ustawa nie rodzi co do zasady skutków finansowych.
Przedmiot projektowanej regulacji nie jest objęty zakresem prawa Unii Europejskiej.